काठमाडौं ।
सोझो अर्थमा संघीयता सहमतीय व्यवस्थाको विकेन्द्रीकृत रुप हो । शक्ति र अधिकारलाई सैद्धान्तिक मात्र नभई संस्कारगत हिसाबले स्थापित निकायहरुबीच प्रत्यायोजित हुन सकेमा संघीय व्यवस्था सफल भएको मानिन्छ। संसारमा देशको बनोट, परिस्थिति एवं संरचनाबमोजिम विभिन्न संघीयताका अभ्यासहरु प्रचलनमा छन्।
नेपालको सन्दर्भमा संघीय विचार उत्पत्तिका हिसाबमा कुनै राजनीतिक दल यसको लायक होइनन् । वास्तविकरुपमा हेर्दा यो आवश्यकताको विषय थियो वा तत्कालीन परिस्थितिको उपज । यसमाथि बहस, तर्क र प्रमाणहरु पेस गर्न सकिन्छ । जे होस्, यो अवधारणाउपर बहस र आन्दोलन छेडिएको समय भने वृस्तृत शान्ति–सम्झौतापछि हो अर्थात् संघीयताको वास्तविक बीजारोपण २०६३/०६४ साल र त्यसपछि भएको मधेस आन्दोलन नै हो । शुरुमा मधेस केन्द्रित दलहरुको एजेन्डा बनेको संघीयता दोस्रो संविधानसभाबाट संविधान निर्माण भइसक्दा यो राष्ट्रिय सहमतिको विषय मात्र होइन, संघीय प्रणाली नै संविधानको जग बन्न पुग्यो । संविधानबमोजिम नेपालको शासन प्रणाली विकेन्द्रीकृत भएको छ।
तथापि व्यावहारिकरुपमा कार्यान्वयनका अनेक अड्चनहरु विद्यमान छन्। राज्यको कार्यपालिकीय, व्यवस्थापकीय एवं न्यायिक शक्तिको विभाजन भए पनि व्यावहारिकरुपमा तीन तहको अधिकार विकेन्द्रीकरण र समन्वयको अभाव समस्याको रुपमा देखिएको छ ।
मुख्य न्यायाधिवक्ता पद र भूमिका :
जसरी राज्यलाई जटिल प्रकृतिका संवैधानिक, सार्वजनिक सरोकारका विषयहरुमा राय, सल्लाह, सुझाव एवं प्रतिरक्षाका लागि उच्च सरकारी अधिकारीको व्यवस्था गरिएको हुन्छ, त्यसरी नै संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरेका प्रदेशहरुमा प्रदेशको सरोकार र अधिकार भएका मुद्दाहरुमा प्रदेश सरकार र अन्य सरकारी अधिकारीहरुलाई राय, सल्लाह, सुझाव एवं प्रतिरक्षा गर्न महान्यायाधिवक्ता मातहत रहने गरी स्थापना गरिएको संवैधानिक दायित्वको व्यावसायिक पद मुख्य न्यायाधिवक्ता हो।
नेपालको संविधानको धारा १६० बमोजिम उच्च अदालतको न्यायाधीश हुन योग्यता भएको व्यक्तिलाई सम्बन्धित प्रदेशको मुख्यमन्त्रीको सिफारिसमा प्रदेश प्रमुखले मुख्य न्यायाधिवक्ताको नियुक्ति गर्ने प्रावधान छ। संविधानबमोजिम हेर्दा उक्त पद प्रदेश सरकारको कानुनी सल्लाहकार हो । मुख्य न्यायाधिवक्तालाई पदप्रति जवाफदेही र उत्तरदायी बनाउन सबै प्रदेश सरकारहरुले मुख्य न्यायाधिवक्ताको काम, कर्तव्य र अधिकारसँग सम्बन्धित कानुनहरु बनाइसकेका छन् । यो सरकारी एवं कार्यकाल मुख्यमन्त्रीको इच्छा र कार्यकालमा निर्भर रहने संवैधानिक पदसमेत हो ।
शासन प्रणाली सशक्त बनाउन भूमिका :
कुनै पनि सरकारी निकाय वा पदाधिकारीको पद त्यो देशको शासन प्रणाली र संरचनालाई थप सशक्त बनाउन मद्दत गर्नु हो । संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्ने राष्ट्रहरुको सम्बन्धमा मुख्य न्यायाधिवक्ताको प्रमुख भूमिका संविधानबमोजिम प्रादेशिक आत्मनिर्णयको अधिकारलाई न्यायालयमा प्रतिरक्षा गर्नु र प्रदेशको कार्यगत स्वतन्त्रता एवं संघीयतालाई थप सशक्त बनाउनु हो । नेपालको संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित संघीय शासन व्यवस्था आत्मसात् गरेको छ । त्यसका लागि संविधान, संघीय कानुन, स्थापित न्यायिक मूल्य र मान्यताका आधारमा संघीयताको प्रभावकारी सुदृढीकरणमा मुख्य न्यायाधिवक्ता एक महत्वपूर्ण अंगको रुपमा रहेको छ । प्रदेश कानुनबमोजिम मुख्य न्यायाधिवक्ताले सम्पादन गरेको वार्षिक काम कार्यवाहीको प्रतिवेदन प्रदेश प्रमुखसमक्ष पेस गर्नुपर्ने व्यवस्था छ, जसले उक्त कार्यालयले संघीयताको सुदृढीकरणमा खेलेको भूमिका, कानुनी शासन कायम गर्न भएका प्रयास र उल्लेख गरेका सुझावहरुले महत्वपूर्ण भूमिका खेलेका छन् ।
स्वयं प्रदेशको प्रतिरक्षा गर्ने भूमिका :
मुख्य न्यायाधिवक्ता प्रदेश सरकारसँग बढी सम्बन्धित भएकोले प्रदेश तहका मुद्दाको प्रतिरक्षा, प्रदेशलाई अधिकार सम्पन्न गराउनमा मद्दत गराई संघीयतालाई प्रभावकारी बनाउन अहं भूमिका हुन्छ । प्रदेश सरकारवादी वा प्रतिवादी भएको, कानुन संविधान वा सार्वजनिक सरोकार भएको प्रश्न वा मुद्दामा कानुनी राय दिनु र प्रतिरक्षा गर्नु मुख्य न्यायाधिवक्ताको प्रमुख कार्य हो । यसका अलावा मुख्य न्यायाधिवक्तालाई प्रदेशको हकहित र सरोकार भएको विषय तथा हकहितमा असर पार्ने आदेश वा निर्णयविरुद्ध नेपालको जुनसुकै अदालत, न्यायिक निकाय वा अधिकारीसमक्ष उपस्थित भई प्रतिरक्षा वा राय दिने वा प्रचलन गराउने भूमिका पनि रहन्छ । निजले प्रदेशको सरोकार वा प्रदेश अधिकारसँग सम्बन्धित मुद्दाहरु दायर गर्नुपरेमा कानुन व्यवसायी तथा सरकारी वकिललाई तोक्ने र सहयोग लिन पाउने अधिकारसमेत छ । मुख्य न्यायाधिवक्ता प्रदेश कानुन मस्यौदा समितिको सदस्य, प्रदेश प्रोवेसन तथा प्यारोल बोर्डको अध्यक्ष, प्रदेशस्तरीय फैसला कार्यान्वयन समितको स्थायी आमन्त्रित सदस्यलगायतका दर्जनौं पदहरुमा रही काम गर्न सक्ने व्यवस्था छ ।
संघीयताप्रति विश्वासको वातावरण तय गराउन अहं भूमिका :
मुख्य न्यायाधिवक्ताले संघीयतालाई थप सशक्त र प्रभावकारी बनाउन तथा नयाँ संरचनाबमोजिम प्रदेश सरकारलाई कानुन निर्माणका लागि मस्यौदा, विधेयक, कार्यविधि निर्माणमा भरपूर सहयोग गर्न सक्छ । प्रदेशको अधिकार स्थापित गर्न संविधानले प्रत्यायोजित गरेको अधिकार क्षेत्रलाई न्यायालयबाट प्रचलन गराउन सक्छ । वर्तमान सन्दर्भमा प्रदेश संरचनाउपर देखिएको अविश्वासहरुलाई निराकरण गर्न उक्त प्रचलनले सहयोग गर्छ । विभिन्न प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ता कार्यालयहरुले प्रदेशलाई आवश्यक पर्ने कानुनको निर्माण गर्न समय–समयमा विभिन्न गोष्ठी, सम्मेलन र कार्यक्रमहरु गरी सामूहिक प्रतिबद्धता जनाएका छन्, जुन संघीयताको सुदृढीकरणका निमित्त महत्वपूर्ण प्रयाससमेत हो । जस्तै– आम नागरिकलाई संघीय शासन प्रणालीप्रति विश्वास जगाउन तथा सर्वसाधारण नागरिकलाई न्यायमा पहुँच विस्तार गर्न मधेस प्रदेश मुख्य न्यायाधिवक्ताको कार्यालयले प्रदेश कानुनी सहायता अधिकृतको व्यवस्था गरेको छ, त्यस्तै समुदायमा मुख्य न्यायाधिवक्ता कार्यक्रम ।
कानुन निर्माण र समन्वयको भूमिका :
संविधान र प्रदेश कानुनको मर्मबमोजिम संघीयतालाई थप प्रभावकारी एवं सशक्त बनाउन स्थानीय तहका कानुन निर्माण प्रक्रियामा सहजीकरण गर्ने, प्रदेशसभाले निर्माण गरेको कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि अदालत तथा बार एसोसिएसनबीच प्रदेश कानुन अभिमुखीकरण कार्यक्रम, प्रदेशको एकल अधिकार र सरोकारका विषयमा कानुन निर्माण गर्दा एकरुपता कायम गर्ने, साझा अधिकारको सूचीअन्तर्गतका विषयको कानुन कार्यान्वयनका सन्दर्भमा अन्तरप्रदेश अनुभव आदानप्रदान कार्यक्रमको माध्यमद्वारा सबै प्रदेशबीच एकरुपता र समन्वय कायम गर्नेजस्ता भूमिकाहरु रहन्छन् । मुख्य न्यायाधिवक्ताले संविधानबमोजिम प्रदेशको अधिकार रहेको पिषयमा कानुन बनाउनुपर्ने वा संशोधन गर्नुपर्ने आवश्यकता देखेमा त्यसको कारण एवं आधार खुलाई सरकारलाई सिफारिस गर्न सक्दछ । त्यसै गरी संघीयता कार्यान्वयन वा अधिकार क्षेत्रसँग सम्बन्धित विवादहरुमा सर्वोच्च अदालत वा अन्य निकायहरुले गरेको आदेश वा फैसलाको कार्यान्वयन र अनुगमन गराउने भूमिकासमेत रहन्छ ।
संवैधानिक जटिलता निराकरणमा खेलेका विभिन्न भूमिका :
संविधानमा मुख्य न्यायाधिवक्ता महान्यायाधिवक्ता मातहत रहने प्रावधान गरिएको छ । संविधानको धारा १६० को उपधारा ६ बमोजिम मुख्य न्यायाधिवक्ताको कार्यालयअन्तर्गतका कर्मचारीहरुको व्यवस्थापन महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयले र उपधारा ७ बमोजिम मुख्य न्यायाधिवक्ताको काम, कर्तव्य र अधिकार प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । पूर्वाधारदेखि कर्मचारी व्यवस्थापनसम्म संघीय सरकारकै भर पर्नुपर्ने बाध्यता छ । यो व्यवस्थाले आफैँमा अन्योलता सिर्जना गरेको छ, मुख्य न्यायाधिवक्ताको काम कार्यवाही प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भएपछि निज मातहतका कर्मचारीको व्यवस्थापन किन महान्यायाधिवक्ताले गर्ने ? धारा १५६ बमोजिमको प्रदेश न्यायसेवा आयोगको काम के हो ? मुख्य न्यायाधिवक्ता कार्यालयका कर्मचारीको व्यवस्थापन उक्त आयोगबमोजिम गर्दा संघीयताको मर्मबमोजिम हुने थियो कि ! सो सम्बन्धमा प्रदेश न्याय सेवा आयोगसम्बन्धी कानुन बनाई मुख्य न्यायाधिवक्ताको भूमिकालाई थप सशक्त बनाउन आवश्यक छ। संविधानको प्रावधानलाई सरसर्ती हेर्दा मुख्य न्यायाधिवक्ताको व्यवस्था कुनै पनि सिद्धान्त वा सैद्धान्तिक धरातलविना संविधानमा राखिएको जस्तो छ । जबर्जस्त महान्यायाधिवक्ताको मातहतमा रहने व्यवस्था तथा त्यसपछाडिका अन्य प्रावधान आफैँमा प्रदेश कानुनसँग बाझिने खालका छन् ।
संघ र प्रदेशबीचको मुद्दामा कसरी सन्तुलन कायम गर्ने ? उच्च सरकारी वकिल कार्यालय र अदालतबीच कसरी समन्वय गर्ने ? जस्ता अन्योलतामा संविधान र कानुन अल्झिएको छ । अझ कतिसम्म भने संविधानले चिनेको उक्त पदलाई प्रदेश कानुनबमोजिम बाहेक अरुले चिनेको छैन । संविधान र कानुनमा के स्पष्ट हुन जरुरी छ भने, संघीय न्यायिक जटिलताको व्यवस्थामा न्याय सेवा आयोग र प्रदेश जनशक्तिको व्यवस्थापन प्रदेश न्याय सेवा आयोगबमोजिम भएमा संघीयताको सिद्धान्त अनुकूल हुन्छ। यस्ता देखिएका जटिलतालाई संविधानको मर्मबमोजिम बनाउन मुख्य न्यायाधिवक्ताहरुले समय–समयमा निकालेका निष्कर्षहरु हेर्दा भए/गरेका संवैधानिक प्रावधान र अधिकार क्षेत्रको सही तरिकाले बाँडफाँड भएमा मात्र निजहरुले प्रभावकारी कार्यसम्पादन गर्ने देखिन्छ ।
यस अर्थमा उनीहरुको भूमिका र सरोकार दोस्रो विषय हुन जान्छ, पहिलो विषय भनेको पर्याप्त कानुन निर्माण र स्वतन्त्र सरकारी निकायको रुपमा स्थापित हुन खोज्नु हो । जस्तो कि संघीय फौजदारी कानुनको अभियोजन महान्यायाधिवक्ताबाट हुन्छ भने प्रदेश कानुनले सिर्जना गरेको फौजदारी कानुनको अभियोजन मुख्य न्यायाधिवक्ताबाट हुनुपर्छ । संविधानले प्रदेश प्रहरीको व्यवस्था गर्ने अनि अनुसन्धानपछि मुद्दा सरकारी वकिलले चलाउने कसरी हुन सक्छ ? फिलिपिन्स, अर्जेन्टिनालगायतका देशहरुमा भएको अभ्यासलाई सन्दर्भको रुपमा लिन उपयुक्त देखिन्छ ।
निराकरणका प्रयासहरु :
संविधानमा भएको असमान प्रावधानलाई सम्बोधन गर्न मुख्य न्यायाधिवक्ताहरुले समय–समयमा विभिन्न प्रयासहरु गरेका छन् । २०७५ भदौ १५ गते पोखरामा सञ्चालित सातै प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ताहरुको राष्ट्रिय सम्मेलन र अन्तरक्रिया कार्यक्रम तथा २०७९ भाद्र ६ मा बुटवलमा सातै प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ताहरुले ११ बुँदे सामूहिक प्रतिबद्धता जारी गर्दै प्रदेश सरकारको अधिकार व्यावहारिकरुपमा स्थापित गराउन प्रदेश प्रहरी कर्मचारी समायोजन तथा भर्नासम्बन्धी मुद्दा, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार र अन्तरसम्बन्धसम्बन्धी मुद्दाहरु, वन ऐन खारेजी तथा वनसम्बन्धी मुद्दाहरुको पैरवी र प्रतिरक्षा सामूहिकरुपमा गर्ने प्रतिबद्धता व्यक्त गरिएको थियो । जसले संघीयतालाई सशक्त र प्रभावकारी बनाउन महान्यायाधिवक्ता र कानुन मन्त्रालयसँग समन्वय गर्ने निर्णयसमेत गरेको थियो । साथै उक्त भेलाले प्रदेश सरकारले शासन प्रणाली, पूर्वाधार र संरचनासँग सम्बन्धित मात्र नभई सुशासनजस्ता विषयहरुमा कानुन निर्माण गर्नुपर्ने र त्यसमा निजहरुले सहयोग एवं पहल गर्ने निर्णयसमेत गरेको थियो, जसले प्रदेशका महान्यायाधिवक्ता संवैधानिक तथा जिम्मेवारीका हिसाबले संघीयताको सबलीकरण र सुदृढीकरण गर्न प्रतिबद्ध रहेको प्रमाणित हुन्छ ।
त्यस्तै २०८० आषाढ २५ मा जनकपुरमा आयोजना भएको मुख्य न्यायाधिवक्ताहरुको राष्ट्रिय सम्मेलनले ९ बुँदे घोषणापत्र जारी गर्दै संवैधानिक प्रावधानमाथि उठेको पश्नलाई समाधान गर्न संविधान संशोधन गर्न माग गर्नेलगायतका प्रतिबद्धताहरु जारी गरेको थियो, जसले मुख्य न्यायाधिवक्ताले संघीय शासन प्रणालीमा देखिएका विभिन्न समस्याहरुलाई संवैधानिकरुपले समाधान गर्न प्रयास गरेको देखिन्छ ।
केही उत्कृष्ट नमुनाहरु :
स्वतन्त्र निकायको रुपमा स्थापित हुनुपर्ने मुख्य न्यायाधिवक्ता संविधानबमोजिम महान्यायाधिवक्ताको मातहतमा रहेर पर्याप्त कानुनी व्यवस्था अभावको बाबजुद केही प्रशंसनीय कामहरु गरेको छ । आर्थिक वर्ष २०७८÷०७९ को वार्षिक प्रतिवेदनअनुसार गण्डकी प्रदेश मुख्य महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयले प्रदेशको सरोकारसँग सम्बन्धित ३५ वटा मुद्दा सर्वोच्च अदालतसहित विभिन्न अदालतमा दायर गरेको थियो । जहाँ अदालतले प्रदेश सरकारको अनुमतिबेगर÷ऐनबेगर काम नगर्न आदेश दिनुका साथै कतिपय काम कार्वाहीहरु बदर गरिदिएको थियो । जसको माध्यमबाट मुख्य न्यायाधिवक्ताले प्रदेशमा कानुनी शासन स्थापना गर्न प्रयास गरेको देखिन्छ । त्यसै गरी सोही आर्थिक वर्षमा उक्त कार्यालयले ८ वटा सरकारी निकाय र १२ वटा कानुन र नीति निर्माणमा राय, सल्लाह, सुझाव दिएको थियो ।
त्यसै गरी मधेस मुख्य न्यायाधिवक्ताको कार्यालयले आर्थिक वर्ष २०७८÷०७९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिक क्षेत्रसँग सम्बन्धित सर्वोच्च अदालतसहित विभिन्न अदालतमा १२० वटा मुद्दाहरु दायर गरेको थियो । त्यसका साथै प्रदेश कानुनी सहायताको व्यवस्था गरी १ वर्षमा २३२६ वटा मुद्दामा सर्वसाधारण नागरिकलाई कानुनी राय दिएको थियो, जसले आम नागरिकलाई संविधान तथा शासन प्रणालीको बारेमा जानकारी दिनुका साथै विश्वासयोग्य वातावरण सिर्जना गरेको छ । संघीयतालाई थप सुदृढ र प्रभावकारी बनाउने उत्कृष्ट उदाहरणसमेत हो यो ।
अन्तिममा, अहिलेको सन्दर्भमा प्रदेश संरचनामाथि उठेको अन्योलता, प्रश्न अझ भनौं मधेस सरकारले घोषणा गरेको आन्दोलनको जडमा संघीयता विरोधीहरुले थप खेल्ने अवसर पाएका छन् । हुन पनि हो, संविधानमा भएको क्षेत्राधिकारको व्यवस्थाबमोजिम संघले प्रदेश सरकारलाई अधिकार हस्तान्तरण नगर्दा उक्त अवस्था सिर्जना भएको हो । यसको कारण चाहेर वा नचाहेर स्वयं संघीय सरकार आफैँ हो । प्रदेश प्रहरी समायोजन र प्रदेश निजामती सेवालगायतका दर्जनौं विषयमा संघीय सरकार उत्तरदायी नहुँदा र नहुन्जेलसम्म प्रदेशमा मात्र होइन, संघीयतामाथि नै प्रहार भइरहन्छ । संघीयता नचाहँदा नचाहँदै जन्मिएको बच्चाजस्तो भएको भाष्य निर्माण गर्न राजनीतिक दल आफैँमा उद्यत् छन्, होइन भने यसको मागबमोजिम आवश्यक कानुन निर्माण र अधिकार हस्तान्तरणमा राजनीतिक सहमति किन हुन सक्दैन ?
संघीयतालाई अझै सार्थक बनाउने हो भने धेरै केही गर्नुपर्दैन। प्रदेश र स्थानीय तहलाई व्यवस्थाबमोजिम अधिकार हस्तान्तरण तथा मुख्य न्यायाधिवक्ताजस्ता प्रादेशिक निकायहरुलाई स्वतन्त्र वैधानिकता दिनुपर्छ। होइन भने जबसम्म संघीय शासन घेरामा परिरहन्छ तबसम्म संविधान संशोधन र अधिकारको व्यावहारिक विकेन्द्रीकरण हुँदैन।
तसर्थ पहिलो काम भनेको संविधान संशोधन र आवश्यक कानुनको निर्माण गरी मुख्य न्यायाधिवक्तालाई अधिकार हस्तान्तरण गर्नु हो। तब मात्र निजको पदीय हैसियतमाथि मूल्यांकन गर्न सकिन्छ। यद्यपि यस्ता विभिन्न समस्याका बाबजुद सातै प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ताले संघीयता सुदृढीकरण र कानुनी शासन स्थापनामा चालेका कदमहरुले संघीयता एवं प्रदेशको अधिकार सशक्तीकरणमा महत्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गरेको छ ।
